李红宇

 

流程管理，又称业务流程管理，其基本思想是以规范化的作业流程为核心，重新设计内部组织结构、运作方式和行为准则，以提高组织业务绩效为目的的系统化方法。^[1]案件流程管理就是运用规范化管理理论和先进的信息化管理手段，确立办案操作规程与质量标准，通过案件管理机构对案件集中归口管理和全程跟踪监控，实现规范执法活动和提高案件质量的一种管理活动。^[2]

完善案件流程管理，就是要依托统一业务应用系统，加强对检察人员办案活动的监督力度，不断规范司法行为，提升内部监督制约质量。

一、完善案件流程管理对提升内部监督质量的重要性

案件流程管理是案件管理的重要内容。完善案件流程管理，就是通过对执法办案活动实施全程、全面、动态、实时监控，及时发现办案中存在的隐患和问题，从根本上减少和杜绝违法违规办案，利用过程控制提升内部监督制约质量。

（一）有利于弥补现有监督机制的缺陷

在现有对检察办案的监督机制中，既有“承办人——部门负责人——检察长或检察委员会”的行政审批监督，又有纪检监察部门的事后监督，还有上级院或者政法委组织案件专项评查实施的重点监督。行政审批监督过分强化案件纵向管理，把行政管理权限与办案审批权限合二为一，形成了以不同业务为界的监管体系，缺乏对办案流程的全程监管；纪检监察部门无法对检察办案实施实时监督，不能及时发现和纠正办案中可能出现的违法或者瑕疵问题，缺乏对办案流程的主动监管；案件专项评查组成临时工作小组对某类案件进行重点监督，缺乏对案件流程的常态监管。^[3][4]

案件流程管理作为一种横向平行监督，可以有效弥补行政审批的纵向管理不足，也可以协调不同业务部门之间形成的冲突；作为一种实时动态监督，可以随时掌握办案活动情况，对存在问题及时提出整改意见，有利于办案部门快速整改；作为一种全面常规监督，通过跟踪式进行监督，可以对进入检察系统的每件案件进行全覆盖监控，掌握案件的办理情况。完善案件流程管理就是通过对案件流程的全面控制，有效弥补现有监督机制的缺陷，提升内部监督制约质量。

（二）有利于满足主任检察官办案新模式的监督需求

从上海、广东、吉林等第一批7个司法体制改革试点省市的改革成果来看，以主任检察官为核心的新型办案模式已经形成并逐步推广，检察官办案主体地位更加突出、办案职权和办案责任制更加明确。与传统办案方式相比，主任检察官办案制度减少了办案环节，弱化了纵向监督力度。因此，在赋予主任检察官办案权力的同时，也要注重加强对主任检察官办案活动各环节的监督制约。

完善案件流程管理，不仅要通过对办案关键节点中各种法律文书、办案期限、强制性措施的适用等实施形式上的审查，更重要的是通过形式审查发现不规范司法、随意司法等违法违纪情形，加强对案件办理的全方位监督；也可以在不影响主任检察官对案件独立决定权的前提下，指定专门人员对主任检察官的办案过程进行实时监督，真正发挥流程管理对主任检察官办案模式的监督作用，提升内部监督制约质量。

（三）有利于推动内部监督制约的规范性

强化内部监督制约，是案件管理工作的核心价值所在。案件流程管理是案件管理工作的重要内容，通过对办案流程节点的有效监控，对案件程序流转和办理期限等进行预警提示，能够不断防止和纠正不规范司法等问题，既提高了内部监督制约质量，又保证了检察环节办理案件的规范性。例如，针对自侦部门扣押涉案款物移交不及时、扣押文书制作不规范等问题，案件管理部门可以利用流程管理功能，在某段时期内对自侦案件的扣押活动实施专项监管，及时发现、纠正存在问题，通过对普遍性、规律性问题的解决，逐步规范司法办案行为，促进内部监督制约的规范性。

（四）有利于发挥各种监督方式的整体作用

案件管理部门利用流程管理功能，在加强对执法办案活动监督的同时，还应该加强与业务部门、行政装备部门、纪检监察部门的沟通，及时将案件流程管理中发现的问题反馈给各部门，使业务部门能将及时纠正问题，行政装备部门能及时处理涉案款项，纪检监察部门及时掌握违纪违法情况，相互协调配合，共同发挥监督职能，确保各项流程管理任务落到实处，整体推进内部监督制约质量。

二、案件流程管理中存在问题及原因分析

在统一业务应用系统上线以后，通过设置 “流程监控”功能，极大地提高了案件流程管理的实际运用水平，但是在实践中，案件流程管理却没有发挥出应有作用。

一是流程管理内容简单。从调查的情况来讲，大约有90%的流程管理用于对办案期限的监控、5%的流程管理用于对法律文书格式、错别字的监控，没有把流程管理的重点集中在严重影响、限制公民权利的司法措施和手段上。其原因既有对流程管理认识不到位，又有对流程管理的内容把握不准确。

二是流程管理方法单一。在进行流程管理时，基本上仅采用了“预警超期监控”功能和 “文书用印审批”功能，对“个案监控”、“重点案件监控”功能和“信息与指标查询”模块运用较少，影响了案件流程管理的整体效果。其原因主要是对统一业务应用系统掌握不全面、操作不熟悉。

三是流程管理机制不完善。各地结合工作实际，相继出台流程监管工作办法，但如何落实流程管理工作欠缺针对性措施，导致流程管理重形式轻实效。其原因既有流程管理的机制不完善，又有流程管理人员工作责任心不强、主动性欠缺。

三、加强案件流程管理的建议

《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》第十一编第三章办案流程管理中详细规定了流程管理的内容、方式，明确了案件管理部门在流程管理中的职能作用。随着案件管理部门职能的逐步完善，特别在统一业务应用系统上线后，笔者认为，应对流程管理的范围、内容、机制予以明确和完善。

（一）进一步延伸流程管理范围

流程管理的范围不仅包括纳入统一业务系统内案件的受理、立案、办理、审结等各个办案程序的所有流转环节、关键节点、审查期限等，还要对案件质量评查、风险评估预警、法律文书公开等工作进行监督检查，也就是对进入检察环节的案件全程全面实施监控。通过延伸流程管理范围，能够及时发现和纠正办案中存在的问题，强化内部监督制约，规范执法办案活动，提高办案质量和效率。

（二）进一步细化流程管理内容

曹建明检察长在全国检察机关第一次案件管理工作会议上强调：“要把监督的重点放在严重影响、限制公民权利的司法措施和手段上，坚决防止和纠正不规范司法、随意司法、怠于履行职责的问题，切实保障诉讼参与人合法权益。”因此，案件流程管理的内容除办案期限、法律文书、涉案财物管理外，也应把保障诉讼参与人合法权益作为重点内容纳入监管之中。重点监管对各个节点告知书的生成和送达是否符合规定，是否依法保障当事人获得法律援助的权利，是否依法适用强制措施和侦查措施，是否依法询问、讯问、搜查，是否依法、规范、及时履行诉讼监督职责，是否依法保障律师执业权利，是否严格落实同步录音录像制度等。进一步分类细化流程管理内容，统一流程监管标准，保证各个办案环节的监督都有章可循、有据可依，提升流程管理能力，提高内部监督制约质量。

（三）进一步健全流程管理机制

为充分发挥流程管理的作用，逐步规范执法办案行为，需要制定一套行之有效的制度机制。要健全通报和反馈机制。通过对个案的监管，发现个性问题；通过对类案的监管，发现普遍性、规律性问题。在此基础上，进行综合分析、明确整改重点，形成专题分析报告，使院领导、业务部门能够清晰掌握本院、本部门案件办理、案件管理中存在的问题以及各项业务的规范要求。同时，各业务部门要对照报告，逐项进行整改纠正，并将整改情况在规定时间内反馈案件管理部门。要健全检查督导机制。上级院案件管理部门和本院案件管理部门负责人定期对流程管理的开展进行督导检查，掌握监管内容、过程及结果，确保流程管理的常态化。

四、流程管理中需要注意的问题

流程管理是案件管理部门对执法办案活动横向监督的重要手段。同时，也要对流程管理的应用加以限制，防止滥用其职能，影响司法独立性。

（一）正确运用案件流程管理职能

流程管理不仅具有对办案活动的监督作用，还具有对案件质量和办案效率的服务作用。在实践中，既不能过分扩大监督职能，造成与办案部门的对立；也不能仅强调服务职能，弱化流程管理的作用。流程管理人员既要克服不愿、不敢的畏难情绪，又要防止借流程管理之名、行干预办案之实，坚决防止直接参与案件办理，真正保证办案人员独立行使检察权。因此，需要将两种职能互相配合、互相补充，发挥流程管理的最大效率，全面提升内部监督制约质量。

（二）严格限定流程管理的实体审查内容

从目前来讲，仅监控程序内容满足不了流程管理的需要，应赋予部分与程序相关的实体内容的审查权。同时，也应当严格限定实体内容的审查范围，不能随意扩大，不能影响案件审查结论。对在流程管理中发现的与程序无关的实体问题，向检察长报告后，可以向办案部门提出，但要尽量减少对实体内容的管理。

随着案件管理部门职能的逐步完善，案件流程管理在提升内部监督制约质量、规范司法行为、提高办案质量和效率等方面必将发挥更大的作用。

 

 

[参考资料]

[1]冀祥德，更新检察管理理念创新案件管理模式，人民检察，2011（21）。

[2]王煜，刘孟海，杨洁，赵刚，检察机关案件流程管理的理论与实践探索，天津法学，2012（1）。

[3]北京市海淀区检察院案件管理处课题组，论如何通过案件管理强化检察机关内部监督，第九届国家高级检察官论坛论文集。

[4]向泽选，案件管理与强化内部监督，人民检察，2012（6）。

[5]向泽选，案件管理：强化内部监督的又一抓手，检察日报，2012年1月11日。