摘要：律师代理申诉制度是司法改革落实党的十八届四中全会精神的一次大胆尝试，是一项具有全局性、指导性、综合性的重要改革举措。本文致力于探讨律师代理申诉制度概念及出现背景，
在明确该制度推行的重要性与实践性基础之上，分析目前该制度中存在的现实问题，提出有针对性和可行性的解决之策，以期更好地使该项制度发挥其重要作用，有效维护申诉人合法权益。
关键词：党的十八大四中全会 律师 代理申诉 检察机关
一、律师代理申诉案件制度概念及出现背景
本文所称申诉案件实际上等同于涉法涉诉意义上的申诉。党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）提出的：落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。因此在申诉对象上，应围绕法检两院所作出的生效裁判、决定。在申诉的主体上，《宪法》第四十一条规定了公民的申诉权，且在法理上，该权利作为一项民主权利，不应对其主体加以限定，其主体可以定义为：当事人、被害人及其近亲属或者与案件裁判结果有利害关系的案外人①。民行申诉检察以及刑事申诉检察是人民检察院重要的法律监督职能之一，办理申诉案件也是检察机关维护人民群众合法权益的最后一道司法工作流程，是司法救济程序的最终环节，其承担着维护司法公正，解决公民诉求的重要责任申诉权利。②
（一）律师代理申诉案件制度的产生
当今各国都十分重视民众诉求的收集和处理，即公民申诉。作为一种新型的非诉讼救济机制，它在各国的制度体系都是不可或缺的，如欧美国家的监察专员制度，日本的苦情制度等。在国内，以中国政法大学应星教授为代表，且尤以其学术文章《试论涉诉信访的制度困境及其出路》代表性指出了申诉制度是公民表达利益诉求的救济途径之一，符合我国法治属性。在研究分析我国现实问题的基础上，详阐了当前申诉制度的利弊，同时隐约提出了律师代理申诉案件制度建立的理论雏形。
最近几年我国已经在一些试点地区试行过律师代理申诉案件制度，但是并没有取得很大成效，究其原因，是国家没有相关法律规定予以支持，法检系统也对律师介入申诉表现出一定的排斥。
2015年2月4日，最高人民法院发布《全面深化人民法院司法改革的意见》，其中第三十六条提出：完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。健全涉诉信访终结机制，依法规范涉诉信访秩序。建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制，推动建立申诉案件律师代理制度。探索建立社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。2015年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，明确提出，探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，开展试点，逐步将不服司法机关生效民事和行政裁判、决定，聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。这些规定的逐步出台，昭示着国家真正认识到律师代理申诉案件产生的重要作用，该制度也会按照申诉案件的类别分阶段来推行，虽然现在还没有出台相关细则，但笔者相信，律师代理申诉案件是一个趋势，是我国法治建设道路上里程碑似的尝试。
（二）律师代理申诉制度的方式
申诉与起诉、上诉不同，不受法定期间、事由等条件限制（但在《人民检察院民事诉讼规则》中对于民行申诉却有经再审程序后两年的期限限制）。自1991年4月颁行的《民事诉讼法》起，就将当事人“申诉权”改为“申请再审权”。而新的《行政诉讼法》也已不再用“申诉”，而采用“申请再审”。只有《刑事诉讼法》自1979年7月通过以来，历经两次修订仍沿用“申诉” 的提法。因此，律师代理申诉即为代理申请再审。
律师代理申诉，在再审过程中，其工作职责主要有，代理申诉人参与庭审、法庭辩论、举证质证等。当然，代理方式也分为一般代理和特别代理。若申诉人授权律师特别代理，律师还可以在民事案件再审程序中代为承认、放弃、变更诉讼请求等等权限。另外要注意的是，律师在申诉中并非仅仅只有写申诉状的作用。虽在民行抗诉案件中，法院通过检察机关抗诉而决定再审的案件，是由检察机关派员出庭支持抗诉，但在程序上，是依据原来的审级决定的—申诉人依然享有原有的诉讼地位，如刑事案件被告人享有辩护权，同样其辩护律师在再审程序中也可尽其所能维护被告人的权益。
在申诉中的律师代理制度，其趋势是渐进推广律师强制代理，因为在司法改革的背景下提出这一改变，立法本意也应该是建立律师代理申诉的完善机制，否则，也就没有如此明确提出的必要。我国并未有过律师强制代理制度的历史，对该制度的适应需要一个过程。因此律师代理司法申诉制度要“逐步实行”，而逐步实行，就是要在实践中不断完善和修正，以期更加满足广大人民群众在涉法涉诉申诉、上访中对于司法公正的要求，保障当事人依法行使申诉权利，更能充分体现了加强人权司法保障的法治精神。
二、逐步实行律师代理申诉案件具有深远意义
人民群众希望通过诉讼方式来维护自身权利。然而，一方面，虽然现在群众的法律意识在不断增强，但是对法律的理解还是很薄弱，无法判断生效裁判是否确实存在问题，当事人只能根据自己的判断，盲目申诉。另一方面司法机关对申诉案件的处理不够规范，问题久拖不决，致使司法公信力下降。一旦群众的诉求无法实现，很可能踏上漫漫的信访道路，不再愿意通过正常的司法途径进行解决，认“访”不认“法”，产生了大量的“闹访”、“缠访”现象，影响了司法机关的工作秩序，给我国的社会安定与法治化进程都产生了不可忽视的影响。前几年地方政府去北京劝返、“花钱买平安”比比皆是，而群众的问题却没有得到根本性的解决，从而导致恶性循环。这给司法权威的建立带来了挑战，严重损害司法公信力。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于律师代理申诉案件制度明确提出，体现了国家正式将申诉工作纳入了法制化的轨道，也体现了对“律师”这一法律人群体的重视。通过律师来引导申诉人正确运用法律赋予的权利和救济途径表达诉求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一步。
检察机关控申部门作为群众向检察机关提出申诉的“入口”，无论是民行申诉还是刑事申诉，都由其统一受理。从近年来检察机关受理申诉案件数量情况来看，申诉案件呈现越来越多的迹象。这虽与现在社会矛盾尖锐，申诉主体利益诉求的滋长有关，但更体现了因党的十八大以来形势变好，司法机关公信力增强，人民群众更加相信党和政府，由此云集于检察机关，希冀可以通过法律程序达到自己的申诉目的。面对社会和舆情的高度关注，控申部门工作压力大、任务重，而律师代理申诉案件制度的建立能够让控申部门更好地发挥其职能。
（一）律师代理申诉案件制度的建立，能够更好地发挥律师的“中介”作用，达到让申诉人息诉罢访的效果。在司法实践中，司法机关的裁判是否公平公正，往往很难评判。律师作为第三方，以法律人的思维，抓住问题的关键，正好起到了‘老中医’的作用。给当事人的案件一个准确的‘把脉’，到底能不能申诉，如何申诉，都可以给申诉方一个满意的答复，做到有的放矢，提高办事效率。
对于经过律师判断，司法机关裁判没有错误，可申诉人又难以接受的情况，由律师帮助申诉人调整心态，并且耐心细致地为申诉人做好释疑解惑、析法说理工作，妥善解决法度之外，情理之中的实际问题，让其息诉罢访，促使申诉案件的依法终结。③此外，律师作为第三方中肯的建议，能让申诉人明白申诉并不必然引起抗诉，抗诉也不必然导致法院改判，从而避免从申诉演变至无休止的上访。
（二）律师代理申诉案件制度的建立，能够让律师站在法律人的角度，保证司法机关公平公正处理案件。由于申诉案件都涉及到了法律的理解与适用问题，律师以中介方的身份与申诉人进行平等交流与沟通，通过为申诉人提供法律咨询等法律服务，使申诉人充分理解与案件相关的法律法规，提高申诉人对司法公正认识的信任度。同时，律师在代理申诉案件的过程中可以为检察机关提供参考意见和专业建议，起到监督法律实施的作用，促使司法机关在案件办理过程更加公平透明。
另外，由律师参与申诉过程，可以以其专业的法律思维给申诉人提供意见及指导，使申诉的过程符合法律规定，避免因为准备申请材料不全或超过时限等问题而使申诉不符合受理条件。
（三）律师代理申诉案件制度的建立，能够提高司法机关工作效率，增强司法公信力，有利于社会法治氛围的形成。律师本身具有较高的法律素养，可以将准确把握他所代理案件的基本事实、适用法律和法定程序等方面，有针对性的提出问题，对检察机关正确办理案件有参考意义，从一定程度上也可以让检察机关工作人员从庞杂的申诉案件中缓解压力，大大提高民行、刑事申诉部门的工作效率。另一方面，他们可以将确有问题的判决、裁定向检察机关提出申诉，建议提请或提出抗诉的成案率也较高。
律师代理申诉案件，依法享有调取、收集、核实证据的权利。实际中，由律师进行相关证据的收集会更加有针对性和说理性，促使法院启动再审程序后更全面地了解案件基本事实，结合适用法律，依法公正裁判。这样可以使司法活动更具有公信力，有利于形成全社会遵法、守法、学法、用法的法治氛围。同时，国家对经济困难的申诉人提供法律援助，体现了国家保障人权的力度和救助弱者的情怀，也是法治文明进步的体现。④
目前，个别地方在“摸着石头过河”中，已初步取得了一定的效果。如《上海长宁区司法局与长宁区检察院建立民事行政案件代理申诉联系制度》、《山东费县采取多项举措建立健全民行申诉案件律师代理绿色通道》等一系列成功经验，充分表明了运用律师这一力量，在司法机关与申诉人之间架起“桥梁”，化解矛盾，解决纠纷，有助于维护法律的正确实施，有利于实现国家治理体系和治理能力现代化，践行依法治国重要方略。⑤
三、律师代理申诉制度具体实施方面存在的现实困难
（一）申诉人、律师双向选择困难
《关于完善法律援助制度的意见》中提到“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”，这确实给一些经济较困难的申诉人予以一定的政策倾斜，但目前对于申诉人和律师的双向选择权却难以保证，申诉人能否在法律援助中心选择律师、律师是否可以拒绝法律援助事项，这些问题对于政策的实施会产生什么样的负面作用都难以预估。同时，申诉人与律师之间在案件代理前缺乏一个真正可以面对面交流沟通的机制。这些制度的不完善将会成为申诉人与律师之间互信关系建立的阻碍，不利于申诉案件的解决，在一定程度上也与制度设立的初衷相背离。
另外，虽然强制律师代理申诉案件是趋势，但这种强制代理模式具体由哪一个部门推动实施也尚未有定论。而字眼“强制”，会让申诉人片面的认为只是政府的工程，不一定可以真正起到实质作用。一旦律师代理过程中未能达到申诉人满意的效果，多少会造成申诉人一定的抵触防范心理，给该制度的构建带来舆情的负面作用，这也是制度实施过程中亟待解决的关键问题。有些特殊情况下的申诉案件在现实中缺乏法律上的支持，如服刑人员刑事申诉经过监狱系统，以寄信的方式进行申诉，时效长，不方便，在押人员或其近亲属委托律师也很困难，沟通机制不完善。《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十六条只规定了“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告”。而相关的《律师法》和《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》对在申诉提起之后会见该服刑人员充分了解案情上均未作出充分的规定。⑥法律规定方面的不具体也造成了实施该项制度时出现缺乏依据的困境。
（二）缺乏完善的甄选机制和评价机制
实践中，每个律师专业水平和专长不同，如何使律师与具体申诉案件进行合理配置，申诉人如何甄别代理律师是否具有与本案件相关的专业素养，这是在申诉律师甄选方面的一个难题，这样的问题是由检察机关与司法部门之间缺乏相关辅助协调制度配套律师申诉代理制度所造成的，也使得该项制度的推行缺乏一定实践可行性。
国家将律师代理申诉案件纳入到公共法律服务体系，但目前针对公共法律服务方面仍缺乏公正的评价机制，难以对律师代理成果进行客观评判。有些案件复杂程度不高，容易办结，能给承办律师事务所和律师带来良好的声誉，就会成为律师抢夺的案源；有些案件可能不仅没有经济收益，还会带来一定的风险，就会成为律师们互相推诿的对象。另一方面，缺乏评价机制，将对于那些申诉人满意程度高，案件取得良好结果的代理律师极为不公。同时对于申诉人满意度低，代理案件敷衍了事，马虎应付的律师，缺乏对应的惩罚机制。如何保证律师办理申诉案件的质量，保护申诉人的合法权益，取得良好的法律效果和社会效果，真正凸显这项制度的优越性，必须建立客观公正和具体的评价机制。
（三）律师权利义务的不对等，难以充分调动律师的积极性
律师代理申诉制度一方面对生活困难的申诉人予以照顾，消除了申诉人在经济方面的后顾之忧，但是另一方面却没有对等地规定律师在代理申诉案件时相应的经济权利。众所周知，申诉案件相比一般案件而言，案情复杂，程序繁琐，为了查清事实需要付出巨大的时间和精力成本调查取证。而且改判难度相当大，代理该类案件所承担的风险也更大一些。而且作为一种自由职业，其通过案源和业务来获取经济收入，虽然绝大多数执业律师都有很高的职业素养以及回馈社会的意识。但是基于经济收入的现实情况，毕竟不可能投入大量的时间和精力在这项工作上，如果在提供这项工作的过程中，长期不能维持基本的支出和报酬，甚至使代理律师入不敷出，那么代理申诉这个制度就难以长期有效存在下去。尽管目前国家已经给予法律援助工作一定的财政支持，可对于一些疑难复杂的申诉案件来说，往往是杯水车薪。律师个人的法律服务报酬和在工作中产生的必要费用无法进行有效解决，单单靠财政支持不可能一劳永逸。所以，有必要将律师代理法律援助的涉法涉诉案件由纯义务无偿性向义务性与有偿性想结合的方向转变。
此外，目前仅在机制中只是规定了律师代理案件的要求，而没有规定可以协议形式进行约定案件代理的具体事宜。法律上的权利和义务是对等、公平的，没有权利义务相互的约束则无法克服和规避潜在的风险，但是代理申诉案件的律师权利难保证，权利义务不对等。对于裁判极难界定的案件，律师的付出与权利保障无法达到互利对等的理想状态，久之，律师的工作积极性也会逐渐消退，对于法援中心指派的案件会产生推诿的现象，不能达到政策推行的效果。
四、完善律师参与信访工作机制的对策及构想
律师代理申诉制度是司法改革落实党的十八届四中全会精神的一次大胆尝试，是一项具有全局性、指导性、综合性的重要改革举措。如何进一步突破制约机制发展的瓶颈问题对于是否成功推行该项制度至关重要。为使律师代理申诉案件制度能够为促进法制化道路发展提供充分的法律保障，力争实现保障申诉权利和维护司法权威相统一，针对解决律师积极性制约因素、律师代理申诉案件法律地位、检察机关与司法行政主管部门如何构建联动机制等方面问题，笔者粗谈以下几点：
（一）坚持完善立法，为制度实施提供法律支持
贯彻律师代理申诉制度，首先需要通过立法明确其法律地位问题，做到重大改革须于法有据。通过立法解决律师代理申诉制度的法律属性，确立其特殊法律地位，包括申诉代理制度的正当性和律师代理的唯一性。还需要明确规定律师代理的程序问题，包括律师接受申诉人委托的程序、律师对申诉材料的定位和审查、司法机关的受理审查程序等。如申诉案件符合法定抗诉或提出检察建议的情形，检察机关应严格依法处理，不符合规定情形的，检察机关与代理律师配合说服申诉人撤回申诉，并出具书面通知书。当事人要求公开听证或检察机关调查的，检察机关应在规定情形下采取公开听证或调查。
另外要进一步通过立法明确强制代理制度，通过法制宣传，结合中央十八大四中全会的决定内容，提高申诉人的认识，让申诉人了解涉法涉诉事项必须依法由律师代理通过法律途径解决，明白通过法律途径解决问题的具体操作程序，而不能再通过上访甚至是极端的“缠访”、“闹访”等方式去解决。完善特殊情况下申诉人聘请代理律师沟通机制，最大限度的保障在押人员的合法权利，如构建检察机关和监狱系统配套刑事申诉律师代理入口，完善对刑罚执行中被告人相关的聘请律师扶助制度。
（二）发挥律师队伍专业优势，科学配置法律服务资源
根据代理申诉案件的实际情况需要，律师代理案件不再一味“单打独斗”，而更应顺应目前律所公司制改革的潮流，选取专业分工更加明确，配合协作更加融洽的团队化律师队伍，达到“众人拾柴火焰高”的效果。要凝聚团队合力，充分发挥律师队伍专业人才聚集的优势，科学配置诉讼代理、出庭辩护等资源。要在明晰申诉人诉求、理顺法律关系、把握案件事实、分析生效裁判等问题上，群策群力，展现律师队伍的专业素质和能力，真正为群众解决问题，提高代理工作质量，保障当事人依法行使申诉权利。
从另一方面，司法行政主管机关应建立律师人才库，在公开的平台上将律师的业务专长、执业典型案例、经验实务等发布，供申诉人自行选择，也可以直接向申诉人推荐业务能力强、社会评价好的律师，如对经济领域中票据犯罪有独到见解和研究的律师，专门代理该类案件的刑事申诉等，由司法行政主管部门进行把关和筛选，将备选律师与案件合适地进行匹配。申诉人可以与律师进行及时沟通及了解。这样可以建立双方之间的信任关系，从而推动案件的尽快解决。
（三）完善责任和激励机制，以政府采购保障制度运作
将律师代理申诉案件工作纳入律师的年度考评述职工作中，选取典型案例在法制媒体上进行传播，提高代理律师的社会知名度，充分调动律师的代理申诉工作积极性。并对优秀承办律师予以公开表彰。当然也要同步建立责任追究制度，对于律师在代理案件过程中出现违法违规行为、态度不端正，马虎敷衍的，要由律师协会公开通报批评并依规定进行惩罚。权利与义务对等，从而促进制度的可持续发展。
另一方面，对于律师代理产生的费用，可以引入政府采购制度。律师属于自由职业者，通过政府购买法律服务的形式，可以在市场中获得合理的对价，以此来更好地解决制度施行的经费保障，针对于不同情况，司法行政主管部门可以按照案件申诉进展分开进行收费，探寻分级收费制度，在薪酬上激发律师的积极性，提供一种可持续发展的市场收益模式和经费保障机制。律师代理申诉案件通过政府采购有关程序，以公平透明的方式确立律师的聘用和法律服务费用，从而进一步建立起申诉人和律师之间的信任关系，更好地保障制度的可持续运行。
（四）检察机关自身完善申诉检察相关配套制度建设，建立和各司法部门联动机制
以党委政法委牵头，公检法司各政法部门参与，定期召开制度施行工作联席会议，摆出问题和不足，及时改进，确保律师代理申诉工作顺利开展。建立检察机关和司法部门的联动机制，加强配合。法律援助中心负责申诉案件的工作人员，要在检察机关和司法行政主管部门的指导下开展工作，进一步发挥法援中心律师参与社会矛盾化解作用。律师协会还需成立律师代理申诉案件委员会，效仿检委会或审委会模式对重大疑难复杂案件集体讨论，由全体委员共同把关，提升律师代理申诉工作水平。
检察机关在信访接待大厅设立律师代理申诉工作平台，由控申部门配备专门工作人员，对正在进行的申诉案件予以公开，包括具体某位律师代理的案子进展情况等，方便人民群众进行查询。建立完备工作制度、工作职责、流程，引导少数人委托律师代理申诉。另一方面，检察机关也要加强对业务人员培训工作的组织与指导。邀请专家、教授、检察机关领导授课，通过举办沙龙、案例研讨等多种方式进行有关申诉法律知识培训，为律师代理申诉案件制度的更好开展打牢基础。
综上，在依法治国的进程中，律师和法官、检察官同样具有不可取代的主体地位，都是社会主义法治建设的主要参与者和践行者。律师作为第三方介入代理申诉，尽管角色不同，但殊途同归，都是法治中国的推动者。习近平总书记说：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”建立律师申诉案件代理制度，正是通过律师代理的方式，将党中央十八届三中全会精神、司法改革的成果、公平正义的理念深入每一个人民群众的内心，真正形成社会法治理念更加彰显、涉法涉诉信访秩序更加条理、公民合法权益保障更加全面，社会法治环境更加优良的法治氛围。
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作者姓名：王殿来
作者单位：晋城市人民检察院
职务：控申处 科员
联系方式：15503511086
①余文唐：《司法申诉与律师代理-四中决定相关内容片解》，载《北大法律信息网》
②王晋、鲜铁可：《刑事申诉检察三十年回顾与展望》，载《人民检察》2008年第22期
③唐守东：《论检察院刑事申诉律师代理制度的构建》 载《刑事申诉检察工作指导》2015年第2辑
④贾亮：《敬畏法律才能破除“权大于法”魔咒》，载《中国纪检监察报》
⑤方涛：《国家治理体系和治理能力现代化：内涵、依据、路径-基于相关文献的综述，载《观察于思考》》
⑥司法部《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》第四条：“有下列情形之一的，律师可以会见在押罪犯，（一）在刑事诉讼程序中，接受在押犯委托或者人民法院的指定，提供法律咨询，担任辩护人或者代理人的……”该处“刑事诉讼程序”只包含服刑人员成为另案被告人的情形和其申诉后法院成功启动审判监督程序的再审案件，却不包括终审判决之后到审判监督程序启动之前提出申诉的这一段时间。而不论是服刑人员提起申诉还是其亲属提起申诉，都存在与律师交流难的问题。
